一、此次修订合理布局规划的必要性和总体目标

（一）修订现行卷烟零售点合理布局规划的必要性

一是坚持合理布局，对卷烟零售市场实行必要的准入限制，是党领导的烟草行业40年来成功摸索实践出来的，推动实现高质量发展的重要成功经验。十一届三中全会以来，我国进入了改革开放新时期，在其他行业普遍实行“放”的大背景下，中央针对当时烟草行业存在的盲目重复发展、管理混乱、质量下降、产销严重失调等问题，借鉴世界上七十多个国家经验做法，对烟草行业选择了实施组织上划、统一管理、垂直领导、专卖专营的国家烟草专卖制度。《中华人民共和国烟草专卖法》实施40周年以来，在党中央坚强领导下，烟草行业建立起一套完整齐备的烟草专卖行政执法、生产经营管理和内部规范管理监督机构，形成了烟草专卖治理体系，在保证财政增收、促进经济发展、维护消费者利益、助力脱贫攻坚、发展民族工业、打击非法贸易、推进控烟履约等方面具有独特优势，是推动行业高质量发展的根本保障。烟草是特殊商品，不宜鼓励消费，烟草产品并不是供给越多越好，零售点供应越多越好。烟草的种植到制品的生产和销售都有计划控制。经过多年的探索，我国实行“稍紧平衡”的计划管理政策，在资源有限的前提下，作为烟草制品的销售终端——零售点的数量，必须要与国家烟叶种植计划和烟草制品生产销售计划相匹配。如果说在零售市场准入环节，保留合理布局是必要的，那么坚持合理布局规划是准入限制的主要手段。2020年2月，中办国办在《进一步推进服务业改革开放发展的指导意见》中也明确，烟草专卖等专营制度的领域依法在关键环节保留准入限制。如果弱化许可证准入审核，取消零售许可审批，随意放宽零售点合理布局，新的市场主体随意进入或大量涌入，就会打破市场供需平衡，市场野蛮生长，就会造成劣币驱逐良币的扭曲效应，制约诚实守信经营者和新的市场主体发展。

二是修订优化卷烟零售点合理布局规划，是适应近年来卷烟零售市场监管新形势，应对市场主体经营卷烟新需求的客观要求。近年来，在党中央的关怀指导下，行业坚定贯彻“总量控制、稍紧平衡、增速合理、贵在持续”调控方针，卷烟动销更快、零售指导价格更坚挺和持证零售户卷烟毛利更有保障成为卷烟零售市场高质量发展的新常态，市场主体进入烟草市场，经营烟草制品的热情空前高涨，新增从事烟草制品零售业务的市场主体近年来空前增长，为经济稳增长、服务稳就业、市场稳消费、社会稳民生作出了积极应有贡献。同时，在近年来的卷烟零售市场监管过程中，我们发现许多不法烟贩、违法违规经营大户利用原卷烟零售点合理布局规划相对滞后于与当前烟草零售市场发展新形势的制度修订窗口期，借以所谓合法名义办理烟草专卖零售许可证，贩售假烟，有组织地非法购进集并、异地倒卖卷烟，大户控制小户为其非法供货等等，降低行政违法成本，甚至逃避刑事追刑打击，产生了左右市场、扰乱价格、二次批发等新的卷烟违法犯罪特点。更甚着，部分新增持证经营户完全忽视本地卷烟消费需求，醉心与将卷烟集并用于异地倒卖，导致消费者买不到烟、不得不高价购烟，严重损害了消费者合法权益，严重扰乱卷烟零售市场经营秩序，严重破坏了近年来涵养的来之不易卷烟零售市场生态。2019年以来，我们对有上述重大违法行为的近三年新增持证经营户予以责令停业整顿、取消经营资格的。因此，修订完善适应当前卷烟零售市场新特点，保护守法经营市场主体合法权益，保障卷烟消费合法诉求的卷烟零售点合理布局规划势在必行。卷烟零售点合理布局是烟草零售许可证的法定申领条件。《烟草专卖法实施条例》第九条规定，取得烟草专卖零售许可证，应当具备的四项条件，其中第三项规定就是要符合烟草制品零售点合理布局的要求。针对当前市场主体进入烟草市场热情高涨，为了防止市场失灵、规范卷烟经营行为、稳定卷烟零售市场秩序，烟草行政管理部门积极运用法律赋予的对零售点进行布局这一工具，既是保护正常的市场活力的职责，又是创造良好的卷烟零售市场营商环境，维护国家利益和消费者利益不可推卸的责任。

三是积极适应“放管服”改革，主动服务市场主体的必然选择。在进一步规范沙洋县卷烟市场秩序，优化卷烟市场资源配置，维护国家、卷烟零售经营户和消费者利益的同时，沙洋县烟草专卖局认真落实国务院“放、管、服”工作要求。对残疾人、烈士家属及退役军人等特殊群体办理卷烟零售许可证予以适当放宽，在符合要求的前提下对距离限制要求进行减半。在许可证管理中对新办、延续等程序办理时间进行缩短，在省局承诺办理期限内作出进一步缩短时间的服务承诺，更好的为市场主体进行服务。立足市场实际，考虑到营商环境的需要，针对营业面积不低于500平方米或单层经营面积不低于200平方米的市场主体，根据其人流量大、群体有需求的特性，予以设置相应零售点，充分满足市场消费者的需求。广泛开辟12313服务热线，24小时接受公众有关违法生产经营烟草专卖品的举报，答复有关烟草专卖法律法规政策的咨询，更好地维护国家利益和消费者利益。

（二）此次修订现行合理布局规划的总体目标

制定烟草制品零售点合理布局规划是《中华人民共和国烟草专卖法实施条例》和《烟草专卖许可证管理办法》赋予县级以上烟草专卖行政主管部门的法定职权。2015年，国家烟草专卖局明确指出，取消无法律依据的限制性办证条件，废止所有不合法、不合理的办证条件。根据这一要求，沙洋县烟草专卖局在对我县卷烟零售网点布局现状进行深入调研分析和广泛听取、收集社会各界意见的基础上，结合实际，按照合法、合规、合理的原则修订我县现行合理布局规定，以达到国家局对合理布局规划的总体要求。同时，通过对合理布局规划的修订，达到以下三点目标：一是卷烟市场秩序更好。对于符合办证条件的予以办证，与零售客户自愿签订卷烟入网协议书，明确入网售烟的权利和义务，纳入统一管理，减少无证经营现象。对于违法经营户坚决予以取缔，减少和控制卷烟大户，并减少大户控制小户现象的发生，提高辖区卷烟市场掌控力。二是卷烟市场整体布局更优。通过对不同单元区域的零售点分布进行科学合理的配置，使卷烟经营户分布更为合理。三是卷烟零售户营利水平更高。预计未来三年，零售户年均订烟数持续增长，毛利率持续上升，确保经营户盈利水平“上升不减、稳步提高”。

二、关于制定烟草制品零售点合理布局的具体法律依据

《中华人民共和国烟草专卖法实施条例》第九条规定：“取得烟草专卖零售许可证，应当具备下列条件：（1）有与经营烟草制品零售业务相适应的资金；（2）有固定的经营场所；（3）符合烟草制品零售点合理布局的要求；（4）国务院烟草专卖行政主管部门规定的其它条件”。关于经营场所的问题，《烟草专卖许可证管理办法》第十三条第二项对其进行了更加细致的规定：有与住所相独立的固定经营场所。

《烟草专卖许可证管理办法》第十五条规定：“制订烟草制品零售点合理布局规划时，应当根据辖区内的人口数量、交通状况、经济发展水平、消费能力等因素，在举行听证后确定零售点的合理布局。

三、此次修订的原则

（一）公开、公正、合法、合理原则。首先要符合烟草专卖法律法规要求，其次要广泛征求持证零售户和社会各方面的意见和建议，认真调查摸底，对合理布局征求意见稿要反复论证和举行听证会，并向社会公示；最后强化许可证监管，接受群众监督，公开许可信息，确保公平、公正。

（二）实事求是、因地制宜原则。实施烟草制品零售点合理布局既不能简单地一刀切，更不能一松就乱，要紧密结合沙洋县社会经济发展水平，通过制定适应本地实际的具体实施办法，逐步实现我县烟草制品零售网点的合理布局。

（三）方便群众，有利消费原则。合理布局规划的目的不是要控制办证户数，而是要稳定市场秩序、保证消费者合法权益，简单的说就是要方便消费者从合法渠道购买卷烟，服务广大消费者的消费行为，顺应广大消费者的消费意愿。

（四）履行全社会控烟义务原则。作为《世界卫生组织烟草控制框架公约》履约国，我们既要确保符合国家简政放权、深化行政审批改革的要求得到落实，同时也要积极响应当前全社会控烟呼声，因此在取消人为间距、总量控制等不合理布局要求的同时，还要考虑到履行控烟义务的原则。

（五）保障合法卷烟零售户利益的原则。在前期调研和征求意见工作中，广大零售户旁边反映，当前我县现有卷烟零售户布局现状基本满足消费者的需求，如果彻底放开卷烟零售许可证准入门槛，将会回到过去客户多、竞相杀价、卷烟经营无利可赚的局面，保障全体合法卷烟经营户的利益，也是此次修订工作应当遵循的原则之一。

四、此次修订需要说明的问题

（一）关于烟草制品零售点合理布局的制定和实施主体

《烟草专卖许可证管理办法》第十五条规定：“烟草制品零售点合理布局规划、经营资金要求和经营场所条件，由县级以上烟草专卖行政主管部门制定，并报上一级烟草专卖局备案”。县烟草专卖局是本辖区烟草制品零售点合理布局规划的制定和实施主体,符合《烟草专卖许可证管理办法》的规定。

（二）具体条款项的说明

1.《草案》第一条是制定沙洋县烟草制品零售点合理布局规划的目的以及布局原则。

2.《草案》第二条是沙洋县烟草制品零售点合理布局规划的适用范围。

3.《草案》第三条是沙洋县烟草制品零售点合理布局规划的制定主体说明。

4.《草案》第四条是沙洋县烟草制品零售点合理布局规划关于市场布局设置的概括。

解释说明：在目前沙洋县常住人口大量流失，卷烟零售持证率远高于荆门市的情况下，对零售点布局数量不加限制，势必造成零售点过多过滥，损害现有持证户合法权益，综合平衡，我们组合运用总量控制、间距控制、限制性条款相结合的布局模式，设置最小单元区域，相邻零售点之间设定最低限制距离，以达到科学配置的目的，既为经营能力强或真正有经营需求的门店提供准入门槛，又合理地控制了数量，保证合理有序的经营秩序。其中，封闭式居民住宅小区是指周围均有围墙、防爬栅栏等设施，且各个入口均设置了门亭或门岗的小区。

5.《草案》第五条是沙洋县烟草制品零售点合理布局规划对特殊群体的优惠条件。

法律依据：《湖北省烟草专卖局关于烟草制品零售点合理布局的指导意见》鄂烟专﹝2021﹞3号规定可以视当地实际在烟草制品零售点合理布局中对以下情形在数量、间距方面给予适当放宽：（1）社会弱势群体、优抚对象申请烟草专卖零售许可证的。 ……（3）其他有政策扶持需要的情形。

6.《草案》第六条是沙洋县烟草制品零售点合理布局规划关于许可证新办特殊情形的规定。

解释说明：其中，第一项是出于营商环境的需要，针对营业面积不低于500平方米或单层经营面积不低于200平方米的市场主体，考虑到人流量大、群体有需求的情况，予以设置相应零售点较为合理；第二项是考虑到很多经营主体失去资格后，家庭成员之间对烟草证的后续使用不知所措，甚至出现经营主体去世多年而烟草证正常使用的现象，如此规定从根本上解决了这类问题，既体现了便民的原则，也利于烟草专卖零售许可证的后续监管；第三项针对的是持证主体发生改变，但仍在原址重新申请领取许可证的情况，根据信赖利益保护原则，以及《促进个体工商户发展条例》的相关规定，行政许可部门应当简化程序，依法为个体工商户提供便利；第四项是针对因市政建设等公共利益需要政府决定拆迁导致原经营地址不复存在经营户实行优惠的问题。实践中，卷烟零售经营户拆迁是经政府批准且为了社会公共利益的需要，因此，我们应当给予充分照顾，这也是促进社会发展和谐稳定，为政府分忧解难的责任担当；第五项是针对因客观情形变化造成影响的零售户，予以一定放宽办证条件，体现了烟草行业结合实际的综合考虑，更有利于烟草行业高质量发展。

7.《草案》第七条属于负面清单、禁止性规定。

（1）未成年人、无民事行为能力人及限制民事行为能力人；

法律依据：根据《民法典》第十七条、第十八条、第十九条、第二十条、第二十一条、第二十二条规定对完全民事行为能力人、限制民事行为能力人及无民事行为能力人的界定及《中华人民共和国未成年人保护法》第二条对未成年人的界定，对未满十八周岁的公民、不能辨认及不能完全辨认自己行为的成年人不予发放烟草专卖零售许可证。

根据《世界卫生组织烟草控制框架公约》第十六条第七款规定禁止由低于国内法律、国家法律规定的年龄或者十八周岁以下者销售烟草制品。因此，无论十六周岁以上的未成年人能否取得工商营业执照，烟草专卖局均不得向其核发烟草专卖零售许可证。

（2）外商投资的商业企业或者个体工商户（以提供住宿、餐饮、休闲、娱乐为主要经营范围且烟草零售业态为“娱乐服务类”的宾馆、酒店等企业除外）；              

法律依据：《烟草专卖许可证管理办法》第十七条规定外商投资的商业企业或者个体工商户不得从事烟草专卖品批发或者零售业务，不得以特许、吸纳加盟店及其他再投资等形式变相从事烟草专卖品经营业务。

《国家烟草专卖局关于有外资成分并且烟草零售业态属于娱乐服务类企业许可证管理事项的批复》第一条规定对有外资成分以提供住宿、餐饮、休闲、娱乐为主要经营的宾馆、酒店等企业，按照《烟草零售业态分类标准》属于“娱乐服务类”的，不属于“外商投资的商业企业或者个体工商户”。

（3）因申请人以欺骗、贿赂等不正当手段取得的烟草专卖许可证被撤销后，申请人三年内再次提出申请的；

法律依据：《烟草专卖许可证管理办法》第二十五条规定有下列情形之一的，不予发放烟草专卖零售许可证:（五）因申请人以欺骗、贿赂等不正当手段取得的烟草专卖许可证被撤销后，申请人三年内再次提出申请的。

（4）因申请人隐瞒有关情况或者提供虚假材料，烟草专卖局作出不予受理或者不予发证决定后，申请人一年内再次提出申请的；

法律依据：《烟草专卖许可证管理办法》第二十五条规定有下列情形之一的，不予发放烟草专卖零售许可证：（四）因申请人隐瞒有关情况或者提供虚假材料，烟草专卖局作出不予受理或者不予发证决定后，申请人一年内再次提出申请的。

（5）取消从事烟草专卖业务资格不满三年的；

法律依据：《烟草专卖许可证管理办法》第二十五条规定有下列情形之一的，不予发放烟草专卖零售许可证：（三）取消从事烟草专卖业务资格不满三年的。

（6）未领取烟草专卖零售许可证经营烟草专卖品业务，并且一年内被执法机关处罚两次以上，在三年内申请领取烟草专卖零售许可证的；

法律依据：《烟草专卖许可证管理办法》第二十五条规定有下列情形之一的，不予发放烟草专卖零售许可证：（六）未领取烟草专卖零售许可证经营烟草专卖品业务，并且一年内被执法机关处罚两次以上，在三年内申请领取烟草专卖零售许可证的。

（7）未领取烟草专卖零售许可证经营烟草专卖品业务被追究刑事责任，在三年内申请领取烟草专卖零售许可证的；

法律依据：《烟草专卖许可证管理办法》第二十五条规定有下列情形之一的，不予发放烟草专卖零售许可证：（七）国家烟草专卖局规定的其他不予发证的情形。《烟草专卖许可证管理办法实施细则》第十九条 未领取烟草专卖零售许可证经营烟草专卖品业务被追究刑事责任，在三年内申请领取烟草专卖零售许可证的，属于《烟草专卖许可证管理办法》第二十五条第七项规定的其他不予发证的情形。

（8）未领取营业执照或营业执照规定的经营范围不包含卷烟零售的；

法律依据：《国务院关于“先照后证”改革后加强事中事后监管的意见》：除法律、行政法规和国务院决定外，一律不得设定工商登记前置审批事项，也不得通过备案等方式实施变相前置审批。

《烟草专卖许可证管理办法实施细则》第二十九条规定新办、延续烟草专卖零售许可证，需要核查以下材料：（二）营业执照。

（9）流动摊点、简易搭盖、临时建筑、违章建筑、占用公共消防通道、无准确门牌地址等无固定经营场所的；

法律依据：《烟草专卖许可证管理办法》第十三条规定申请烟草专卖零售许可证，应当具备下列条件：（二）有与住所相独立的固定经营场所。

（10）经营场所与住所不相独立的（包括住所的客厅、餐厅、卧室、阳台、窗口等区域）；

法律依据：《烟草专卖许可证管理办法》第十三条规定申请烟草专卖零售许可证，应当具备下列条件：（二）有与住所相独立的固定经营场所。

（11）经营场所基于安全因素不适宜经营卷烟的；

法律依据：《烟草专卖许可证管理办法》第二十五条规定有下列情形之一的，不予发放烟草专卖零售许可证：（一）经营场所基于安全因素不适宜经营卷烟的。

《国家烟草专卖局办公室关于加油站便利店申领烟草专卖零售许可证有关事项的通知》中明确规定：具备安全措施保障的加油站便利店不属于《烟草专卖许可证管理办法》第二十五条第一款规定的不予核发烟草专卖零售许可证的范围。

（12）同一经营场所已办理烟草专卖零售许可证且许可证还在有效期内的；

法律依据：《烟草专卖许可证管理办法实施细则》第四十条规定一个经营场所已经办理了烟草专卖零售许可证的，在许可证有效期内不再审批发放其他烟草专卖零售许可证。

（13）利用自动售货机（柜）或其他自动售货形式，销售或变相销售烟草制品的；

法律依据：《烟草专卖许可证管理办法》第四十条第一款规定公民、法人或者其他组织不得利用自动售货机销售烟草制品。

《烟草专卖许可证管理办法实施细则》第五十一条第一款规定公民、法人或者其他组织不得利用自动售货机或者其他自动售货形式，销售或者变相销售烟草制品。

（14）利用信息网络渠道销售烟草制品的；

法律依据：《烟草专卖许可证管理办法》第四十条第二款规定除了取得烟草专卖生产企业许可证或者烟草专卖批发企业许可证的企业依法销售烟草专卖品外，任何公民、法人或者其他组织不得通过信息网络销售烟草专卖品。

（15）经营场所位于中小学、幼儿园内部及中小学、幼儿园师生出入口中心外50米范围内的；

法律依据：《未成年人保护法》第五十九条规定学校、幼儿园周边不得设置烟、酒、彩票或者兑付彩票奖金。烟、酒和彩票经营者应当在显著位置设置不向未成年人销售烟、酒或者彩票的标志；对难以判明是否是未成年人的，应当要求其出示身份证件。

任何人不得在学校、幼儿园和其他未成年人集中活动的公共场所吸烟、饮酒。

《烟草专卖许可证管理办法》第二十五条规定有下列情形之一的，不予发放烟草专卖零售许可证：（二）中、小学校周围。

《烟草专卖许可证管理办法实施细则》第七十六条规定本细则中的中、小学，是指普通中小学、特殊教育学校、中等职业学校、专门学校。中小学、幼儿园周围是指上述机构进出通道口向外延伸一定距离的区域。

（16）已被政府纳入征收规划且政府明令禁止办理有关证照的区域；

法律依据：卷烟等烟草制品零售是商品零售业务的一种，无论是单营卷烟，还是附属销售，其经营主体与经营行为均要接受政府相关行政部门监管、调整。因此，卷烟经营者经营场所在市政规划等方面的管控措施，应当作为烟草专卖零售许可不予许可情形的禁止性条款。 

（17）党政机关内部、无烟医疗卫生机构所属区域等政府、所属行业行政主管部门明令禁止经营卷烟类商品的区域；

法律依据：《中共中央办公厅国务院办公厅关于领导干部带头在公共场所禁烟有关事项的通知》第四条规定要把各级党政机关建成无烟机关。机关内部禁止销售或提供烟草制品，禁止烟草广告，公共办公场所禁止吸烟，传达室、会议室、楼道、食堂、洗手间等场所要张贴醒目的禁烟标识。各级党政机关要动员本单位职工控烟，鼓励吸烟职工戒烟。卫生、宣传等有关部门和单位要广泛动员各方力量，深入开展形式多样的禁烟控烟宣传教育活动，在全社会形成禁烟控烟的良好氛围。

卫生部、全国爱卫办《关于印发

（18）写字楼、公寓、封闭式住宅小区等限制进入，以及建筑物地下一层及以下或地上二层及以上的区域（大型超市、商场除外）；

法律依据：针对上述区域而言，行政执法机关既无法实施有效监管，也不是面对不特定对象进行经营，所以不予发放烟草专卖零售许可证。

（19）法律、法规、规章规定的其他不予发放烟草专卖零售许可证的其他情形；

法律依据：《烟草专卖许可证管理办法》第二十五条规定有下列情形之一的，不予发放烟草专卖零售许可证：（七）国家烟草专卖局规定的其他不予发证的情形。

8.《草案》第八条是沙洋县烟草制品零售点合理布局规划关于各最小区域单元持证及相关行政许可业务办理情况进行公示的规定。

9.《草案》第九条是沙洋县烟草制品零售点合理布局规划关于零售点的解释。

10.《草案》第十条是沙洋县烟草制品零售点合理布局规划关于经营场所的解释。一般认为，住宅小区中，居民主要活动场所是平层公共道路、街道、广场，在平层全开放式门店设置卷烟零售点，能够方便群众、满足公共需求，又能实现烟草管理服务，因而对平层全开放式门店应予发放烟草专卖零售许可证。随着商事制度改革，商事主体市场准入资格放宽，住宅小区配套设施齐全、成本低廉，吸引不少“小微专”企业进驻，用于开设美容店、培训机构、棋牌室、私家菜馆等，对这类非“平层开放式场所”经营场所，行政执法机关既无法实施有效监管，也不是面对不特定对象进行经营，所以不予发放烟草专卖零售许可证。

11.《草案》第十一条是沙洋县烟草制品零售点合理布局规划关于烟草零售业态的界定严格按照相关文件执行的解释。

12.《草案》第十二条是洋县烟草制品零售点合理布局规划关于第四条第十一项所指安全因素的解释。

13.《草案》第十三条是洋县烟草制品零售点合理布局规划关于距离测量的规定。

14.《草案》第十七条是洋县烟草制品零售点合理布局规划解释权的归属问题。

15.《草案》第十八条是洋县烟草制品零售点合理布局规划的施行时间。

五、《草案》实施过程中有关问题的说明

本《草案》实施前已取得的烟草专卖零售许可证，本着行政许可法的信赖保护原则和法不溯及既往原则，我们不会以新的合理布局规划要求为由拒绝延续。对申请延续的，我们将重点审查申请人的经营主体、经营地址等主要信息和是否有严重违法行为。我们将通过加强日常监管、依法取缔、自然淘汰等形式，逐步实现烟草制品零售点合理布局。

本《草案》适用于沙洋县辖区新申请办理烟草专卖零售许可证的公民、法人及其他组织。

本《草案》实施后，将遵循《行政许可法》公开、公正、公平的原则，建立完善监督制约机制，通过社会监督、舆论监督等多种监督渠道，加强对烟草专卖零售许可证发放工作的监管，确保《草案》顺利实施。

《草案》情况解释说明汇报完毕。